国家电子政务工程建设国家政务信息化建设迈向新台阶——《国家政务信息化项目建设管理办法》解读|上海羊羽卓进出口贸易有限公司

国家政务信息化建设迈向新台阶——《国家政务信息化项目建设管理办法》解读

期待已久的《国家政务信息化项目建设管理办法》（以下简称“新办法”）印发实施了，相较于2007年施行的《国家电子政务工程建设项目管理暂行办法》（以下简称“暂行办法”），新办法的内容做了较大调整，读来令人兴奋。

新办法从讲政治、讲大局出发，秉承实事求事的思想路线，从实际出发，统分结合、流程简化、强化监管，把党和国家的重大决策与重大战略具体细化到政务信息化项目建设管理办法中，为新时代国家电子政务信息化再上新台阶提供强有力的保障。

新办法充分吸取了“十一五”到“十三五”期间电子政务工程建设项目管理中的经验和教训，优化相应流程，突出统筹规划、资源共享，强化同步安全建设，并在需求分析、共建共享、咨询资质、内容变更处理等方面做了较大的调整，更加切合当前经济技术条件下电子政务项目建设的实际需要。

一、进一步明确政务信息化管理的内容

一是明确了制定办法的目的。新办法明确提出，制定本办法的目的，是为了“推动政务信息系统跨部门跨层级互联互通、信息共享和业务协同，强化系统应用绩效”，表明经过十多年的持续投入，政务信息化初期目标已经实现，电子政务信息化工程已经迈入新时代，系统建设将更加注重互联共享、业务协同和应用绩效，充分体现了问题导向、目标导向和绩效导向的统一。

二是明确了办法管理范围。在政务信息化项目内容方面，首次明确包含国家信息安全基础设施、国家电子政务基础设施，表明为适应当前国内外形势变化，关键信息基础设施建设将受到更多重视。建立统一、集约化信息基础设施和安全保障大平台，对共性应用与分散系统提供集中统一基础设施支撑，将更加有利于提高政务信息系统的安全保障能力，提高系统建设的集约水平，避免重复建设。云计算、大数据中心等基础设施建设有望得到持续的政策支持。

三是明确了管理的基本原则。新办法明确提出了“坚持统筹规划、共建共享、业务协同、安全可靠的原则”，据此，未来电子政务分散建设、数据孤岛等问题和现象有望从根本上改观，进一步推动国家层面的统筹规划，整合各部门信息资源，促进部门共建共享，实现跨部门业务协同，全面提升政务部门的行政效率。

四是明确了管理的职责分工。新办法进一步明确了各部门之间的职责，明确提出“国家发展改革委负责牵头编制国家政务信息化建设规划，对各部门审批的国家政务信息化项目进行备案管理”，明确要求“以统为主、统分结合、注重实放”的原则，加强政务信息化的并联管理和部门间统筹协调，有利于推动全国一盘棋布局、一体化发展，促进条块结合、部门联动。

二、进一步简化了项目申报审批相关流程

一是在项目建议书阶段，根据新办法，项目建议书阶段编制单位可以根据自身情况进行需求分析，可以不委托相关咨询机构进行专业需求分析。

二是在可研报告阶段，积极落实国务院明令取消部分资质要求，项目申报单位可以根据实际情况，自行编制可行性研究报告，也可以委托专业工程咨询机构进行编制。

三是对实际工作的“二合一”、“三合一”做出了明确的规定。在项目审批管理中，“对于已经纳入国家政务信息化建设规划的项目，可直接编报可行性研究报告”，对于涉及国家重大战略、国家安全等特殊原因，情况紧急的，在符合一定条件前提下，可直接编报项目可行性研究报告、初步设计方案与投资概算。近几年一些重大工程就采用了“多合一”方案，实践证明，多合一方案缩短了项目认证、建设周期，有助于抓紧时间集中力量办大事。

三、进一步加大政务信息化项目统筹力度

一是强化政务信息化项目备案管理。新办法要求“各部门所有新增政务信息化项目，均应在全国投资项目在线审批平台政务服务信息化项目管理子平台报批或备案”，有关部门自行审批新建、改建、扩建等国家政务信息化项目，也“应当按规定程序履行审批程序并向国家发展改革委备案”。新办法施行后，国家发展改革委审批立项项目与部门立项项目都将纳入统一规划与管理中，有望解决各部门分散建设、重复投资问题，提升信息化项目投资绩效水平。

二是强化政务信息化工程跨部门共建。多部门共建是一个长期难以解决的问题，特别是“十二五”期间，个别共建项目进展不尽人意，新办法充分吸取了过去的教训，要求“跨部门共建共享的政务信息化项目，由牵头部门会同参建部门共同开展跨部门工程框架设计”，并对框架设计提出了明确的内容要求，“确保各部门建设内容无重复无交叉，实现共建、共享要求”，统一框架形成后，“各部门按照项目管理要求申报建设本部门参建内容”。在统一框架下，参建部门边界清晰、目标明确、责任到位，提高了部门积极性，减少了相互推诿扯皮现象。

三是强化政务信息化管理协同。从项目规划、审报、实施、验收直至后续的运维资金支持全过程强化资源共享。新办法要求基于信息资源目录，建立信息共享长效机制，确保信息资源共享，并明确要求“信息资源共享的范围、程度以及网络安全情况是确定项目建设投资、运行维护费用和验收的重要依据”，办法中明文要求项目建设单位的建设方案、资询评估单位的评估报告、审批部门的批复文件或者上报国务院的请示文件等均应当包括对信息资源共享分析篇（章）的意见，对信息资源共享的重视程度前所未有。

四、进一步创新了政务信息化项目的管理方式

一是以采购服务鼓励新技术应用。新办法充分考虑云计算、大数据等新技术对政务信息化集约发展的的积极影响，明确要求“建设单位应充分依托云服务资源开展集约化建设”，并明确提出“项目单位不具备建设运维能力的，应充分发挥职能部门作用或外包，减少自建自管自用自维”。新办法的出台有助于增强部门采用云服务等集约化手段的积极性，有效减少信息系统建设运维成本。

二是以自行调概适应需求变化。对于项目实施过程中的变更，一直是项目建设部门头疼的问题。考虑到政府部门职能调整、技术快速迭代更新等一些客观性因素，办法规定对于目标不变，内容确需调整的且调整数额不超过概算总投资15%，符合相应规定条件的项目，可由项目建设单位自行调整概算内容，同时将调整文件送审批部门备案。

三是以资金管理倒逼资源共享。新办法通过“项目建设投资和运行维护经费协同联动”，进一步将信息共享落到实处，抓住了要害，值得点赞。新办法提出“联网通办是原则，孤网是例外”，对于国务院部门已建信息化项目，需升级改造的，或新建的政务信息化项目，对能够按要求进行信息共享的，才准予立项，对于不能进行信息共享的，除特殊原因外，不予支持。对于不按要求共享数据资源、重复采集数据资源的，或者未纳入国家政务信息系统目录的信息系统，不安排运维经费。此项措施的落实，必将根本性地改变信息共享这个老大难问题，有利于国家大数据资源体系和治理能力建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

综上，新办法充分吸收了十多年来电子政务工程管理的成功经验，并结合当前国内外社会经济形势和信息化发展趋势，针对新时代国家电子政务信息化项目管理新要求，可操作性强，时代特色明显。新办法的施行，将进一步促进国家电子政务的快速发展，政务信息化项目建设管理也将迈上新台阶。（顾炳中自然资源部信息中心总工程师）

国务院办公厅印发《国家政务信息化项目建设管理办法》

● “表格抗疫”问题的出现，直接原因是各个部门之间没有形成一个专门的信息统筹机制，而根本原因在于各部门困守各自的信息数据，从而形成了“数据孤岛”，这也是多年来困扰我国政务信息建设的一个痼疾

● 《国家政务信息化项目建设管理办法》有望从根本上解决电子政务分散建设、数据孤岛等问题，进一步推动国家层面的统筹规划，整合各部门信息资源，促进部门共建共享，实现跨部门业务协同，全面提升政务部门的行政效率

近日，国务院办公厅印发《国家政务信息化项目建设管理办法》（以下简称《管理办法》），直指前段时间备受诟病的“表格抗疫”问题。

一些地方反映，疫情防控工作开展以来，很多基层干部、社区工作人员被各类表格弄得焦头烂额。重复、繁重的填表任务不仅消耗大量时间、精力，还耽误落实迫在眉睫的抗疫工作，引发群众不满。

对此，业内专家指出，“表格抗疫”问题的出现，直接原因是指挥协调系统不完整不科学，各个部门之间没有形成一个专门的信息统筹机制，而根本原因在于各部门困守各自的信息数据，从而形成了“数据孤岛”，这也是多年来困扰我国政务信息建设的一个痼疾。

《管理办法》要求，坚持统筹规划、共建共享、业务协同、安全可靠的原则，直指当前政务信息建设问题关键。业内人士分析认为，《管理办法》有望从根本上解决电子政务分散建设、数据孤岛等问题，进一步推动国家层面的统筹规划，整合各部门信息资源，促进部门共建共享，实现跨部门业务协同，全面提升政务部门的行政效率。

表格抗疫备受诟病

亟待实现信息共享

据媒体报道，“表格抗疫”表现为许多基层干部、社区工作人员在防疫期间一天要填报十几份表格，这些表格由不同部门下发，内容基本相同，只是格式、体例稍有差异。随着疫情防控力度逐渐加大，这类表格的内容越来越多，数据统计量非常大，光填表就占用了很多时间和精力。

据了解，基层工作人员本身已经承担了防控宣传、辖区巡查、送医协调、消毒、劝导居民及物资发放等大量工作。尽管基层人手非常紧张，却不得不安排人做“表哥”“表姐”，专门承担数据收集、登记造表、上报信息等任务，有的填表人员甚至常常要工作到凌晨。

“‘表格抗疫’是一种注重形式主义的官僚作风，但也反映出我国政务信息建设中存在部门之间信息不畅通的问题。从技术上解决这个问题并不困难，只要建立起统一指挥的协调系统，实现各部门数据信息共享，就能有效避免多部门重复下达任务。”中央财经大学法学院教授高秦伟说。

此次，《管理办法》也明确提出，将“统筹规划、共建共享”作为国家政务信息化建设的基本管理原则。同时，还强化了对信息共享的要求，明确将共享理念贯穿于政务信息建设项目全生命周期。

《管理办法》规定，可行性研究报告、初步设计方案应当包括信息资源共享分析篇（章）。咨询评估单位的评估报告应当包括对信息资源共享分析篇（章）的评估意见。审批部门的批复文件或上报国务院的请示文件应当包括对信息资源共享分析篇（章）的意见；编制信息资源目录是审批政务信息化项目的必备条件。信息资源共享的范围、程度以及网络安全情况是确定项目建设投资、运行维护经费和验收的重要依据。

高秦伟认为，抗疫是一场信息战，政府各部门应当不断发布精准、客观的信息，并想方设法让每一个人都能够了解相关信息。只有建立起各种通达的信息传输渠道，政府的相关信息发布才能及时到达公众面前。因此，政务信息共享应成为政府行政管理的新常态。

多措并举根治痼疾

着力消除数据孤岛

据北京师范大学法学院教授刘德良介绍，政府电子政务经过多年的发展，已建成工商、税收、金融、交通、财政、审计、教育、人口、公共安全等核心政务系统，绝大多数部委的核心业务都有数据库支撑，核心业务数据库覆盖率日益增长，形成了相当规模的政府信息资源。但是在政务信息化建设中，“数据孤岛”现象也很严重。

其中，最典型的问题就是政府内部流程难以协调一致。各级地方政府和部门在开展电子政务时往往各自为政，采用的标准各不相同，业务内容单调重复，造成新的重复建设；各应用系统单独规划，每个系统往往采用了不同的数据格式，运行在不同的平台，给彼此之间的数据交换、协同应用带来了障碍。

为了从制度层面上消除政务信息建设中存在的“数据孤岛”现象，《管理办法》从五个方面提出了解决思路。

第一，政务信息化项目实现跨部门共建。跨部门共建共享的政务信息化项目，由牵头部门会同参建部门共同开展跨部门工程框架设计，形成统一框架方案后联合报国家发展改革委。

第二，政务信息化项目实现中央和地方的共建。国务院有关部门需要地方共享协同的政务信息化项目，应当按照统筹规划、分级审批、分级建设、共享协同的原则建设。

第三，构建政务信息资源的共享开放数据目录。明确在部门项目与总体工程的业务流、数据流及系统接口基础上，初步形成共享开放数据目录。

第四，构建政务信息资源的共享分析内容。可研报告、初步设计方案应当包括信息资源共享分析篇（章），审批部门的批复文件或上报国务院的请示文件应当包括对共享分析篇（章）的意见。

第五，以资金管理倒逼信息资源共享。对于国务院部门已建信息化项目，需升级改造的，或新建的政务信息化项目，对能够按要求进行信息共享的才准予立项，对于不能进行信息共享的，除特殊原因外，不予支持。对于不按要求共享数据资源、重复采集数据资源的，或者未纳入国家政务信息系统目录的信息系统，不安排运维经费。

对此，自然资源部信息中心总工程师顾炳中分析认为，《管理办法》通过项目建设投资和运行维护经费协同联动，进一步将信息共享落到实处，抓住了要害，值得点赞。上述措施的落实，必将根本性地改变信息共享这个老大难问题，有利于国家大数据资源体系和治理能力建设，推进国家治理体系和治理能力现代化。

完善政务信息建设

部门共建势在必行

政务信息系统是政府高效履职的重要支撑，是以信息化推进政府治理能力现代化的重要载体。上个世纪80年代，我国开始在政府管理中使用计算机进行电子数据处理，经过近40年的发展，政务信息化在提升政府办公效率、支撑政府科学决策、优化政务服务等方面发挥了积极作用。

据国家电子政务外网管理中心办公室副主任徐春学介绍，近年来，政府数字化转型全面提速，打破“数据孤岛”已进入深水区，部门自建自管自维的传统模式愈发难以适应大规模信息化建设任务，云计算、大数据、区块链等技术模式引发建设理念变革，等等。一系列变化倒逼政务信息化制度体系不断升级完善，以适应新的发展形势，进一步解放信息化生产力。但是要完善我国政务信息建设、破解部门之间各自为政的“数据孤岛”现象，就不可能回避政务信息化工程跨部门共建的问题。

多部门共建是一个长期难以解决的问题，特别是“十二五”期间，个别共建项目进展不尽如人意。《“十三五”国家政务信息化工程建设规划》提出了“大平台、大数据、大系统”的发展蓝图。但对于多部门如何联合共建“大工程”，一直缺乏较为明确的组织细则。

为此，《管理办法》提出，对于涉及跨部门共建共享的政务信息化项目，由牵头部门会同参建部门共同开展跨部门工程框架设计，形成统一框架方案后联合报国家发展改革委。框架方案要确定工程的参建部门、建设目标、主体内容，明确各部门项目与总体工程的业务流、数据流及系统接口，初步形成数据目录，确保各部门建设内容无重复交叉，实现共建、共享要求。框架方案形成后，各部门按照项目管理要求申请建设本部门参建内容。

徐春学分析认为，上述框架方案的提出，既为部门间协同联动提供了有力抓手，也可以替代原各部门分别编报项目建议书的环节，大幅提升审批效率。

顾炳中同样认为，在统一框架下，参建部门边界清晰、目标明确、责任到位，可以提高部门积极性，减少推诿扯皮现象。

积极推进政策落地

全面提升行政效率

历经多年探索实践，国家电子政务外网正在成为我国数字政府建设的公共基础设施。

目前，在“网络通”方面，我国已实现中央省市县全面覆盖，构建形成了“三融五跨”的网络大通道；在“数据通”方面，截至2020年1月底，基于政务外网的国家数据共享交换平台打通33个国务院部门实时数据共享接口1299个，对外提供查询核验服务9.46亿次，支持跨部门跨地区批量数据交换957亿条；在“业务通”方面，国家数据共享交换平台对接各地区各部门业务办理系统784个，为各级政务部门优化办事流程，精简办事材料，推进落实企业开办、不动产登记、个税扣缴、证照分离等重大改革任务提供了有力支撑。

在此次疫情防控工作中，各地方政府的政务信息手段也是各显身手。

比如浙江嘉兴运用“大数据+网格化”手段，持续加大对进入嘉兴境内人员的管控力度，线上线下协同作战，充分发挥基层网格作用，通过卡点排摸、数字化排摸、宾馆旅店业（农家乐）排摸、交通枢纽排摸、医院排摸、出租屋排摸等“六大排摸”，研发启用疫情防控排查系统，全面摸实相关信息，做到镇不漏村、村不漏户、户不漏人，全部实行“一人一档”表格化管理。

辽宁营口启动数字营口管理中心，仅用3小时便完成了全市公安视频专网的接入工作，实现在管理中心内即可任意查看全市高速公路、铁路、车站、医院等重点卡口视频，对重点卡口的动态实时了解和掌握。

重庆两江新区充分利用大数据为居民的“菜篮子”“果盘子”护航，密切监测粮、油、肉、菜、果、蛋、奶及成品油等生活必需品市场供需情况，同时加大产销对接，拓宽货源组织渠道，畅通生活必需品物流配送。

采访中，徐春学分析认为，《管理办法》立足于构建国家政务信息系统统筹协调和长效管理机制，聚焦政务信息化项目“怎么建”“怎么管”，在精简审批、集约共建、信息共享、线上管理等方面提出了顶层设计，进一步落实了统一工程规划、统一标准规范、统一备案管理、统一审计监督、统一评价体系的总体要求，为下一阶段推动国家政务信息化集约高效发展、加快构建数字政府提供了强大的制度动能。

“但政务信息化最终是否能发挥实效，是否能助力政府的全面数字化转型，进一步支撑国家治理体系和治理能力现代化，关键还要看各部门能否将《管理办法》落实到位，将建设抓细抓实。”徐春学说。

顾炳中认为，《管理办法》的出台及顺利实施，有望从根本上解决电子政务分散建设、“数据孤岛”等问题，进一步推动国家层面的统筹规划，整合各部门信息资源，促进部门共建共享，实现跨部门业务协同，全面提升政务部门的行政效率。

□ 本报记者万静